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李华芳

 
 
 

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李华芳,毕业于浙江大学经济系,现为上海金融与法律研究院研究员。在经济分析中,用“看不见的手,内心的观众和体面生活”对抗反知反智的言行,重新磨练亚当·斯密传下来的手艺。

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从“筑巢引凤”到“金鸡下蛋”  

2009-09-15 17:23:30|  分类: 看不见的手 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从“筑巢引凤”到“金鸡下蛋”

李华芳 for 《上海国资》

 

上海,作为中国经济最发达的地区之一,其发展也是1949年以来中国发展的一个缩影。1978年以来的改革从经济领域开始突破,对于地方的发展,始终有两种不同的思路在纠缠。第一种是“腾笼换鸟说”,也就是政府主导下进行产业升级,将原先落后的产业淘汰,上马具有优势的产业;第二种是“筑巢引凤说”,“筑巢引凤”与“腾笼换鸟”最大的不同在于政府的角色定位不一样,“腾笼换鸟”中的政府角色更加积极主动,往往行政干预的措施较多,停留在政府领导经济的旧思路上。而“筑巢引凤”相对来说政府更加倾向于将自己定位成服务者,而非领导者。

 

尽管“筑巢引凤”比起“腾笼换鸟”来,政府转到服务型政府的方向上去。但在具体的“筑巢”做法上,政府往往调整的是看得见的硬件,而对软件的改革却相对轻视,尤其是在制度性约束的放松和人才服务改善方面,值得表扬的不多,而软件往往才是服务型政府的关键。

 

随着上海建设国际金融中心的推进以及浦东新区综合改革的试点,上海有意在“软件”上有所改进,以便推动上海的金融中心建设步伐。近期,上海市委、市政府原则通过了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》,这是继81日,《上海市推进国际金融中心建设条例》正式实施后,上海加快国际金融中心建设的又一新举措。《意见》将加快上海金融国资企业的改革。根据这一《意见》,上海国资企业将加快战略性重组的步伐,外资和民资都可以加入金融国企重组的过程。同时,完善金融国企的法人治理结构也是改革的重点所在。最后,在金融国资股权的统筹管理上,上海亦有意结合金融服务办公室(下称金融办)的职能转换,推出新举措。

 

据称,此次金融国资重组涉及上海国际集团、浦发银行、上海银行、太保集团、国泰君安、海通证券等16家市属金融企业,总资产2.45万亿元,预计耗时5年。主要目标是支持上海市属骨干金融企业做大做强,培育几家主业突出、具有全国影响力的现代金融企业;用好用活现有金融资源,通过开放性重组,吸引一批处于行业前列的国内外著名金融机构集聚到上海。不难看出,实际上此次金融国资重组不过是“腾笼换鸟术”和“筑巢引凤术”的结合而已,这真的是一个“软件”上的改进吗?

 

如果说,浦东新区的综合改革已经是地方政府意识到之前的“筑巢引凤”手法存在缺陷而力图有所改进的话,那么这一次政府主导下的“做大做强”和“引进来”可能是一个倒退而非进步。例如以“做大做强”骨干企业为例,就非常耐人寻味。按理说,“做大做强”只可能是市场竞争的结果,而不是政府意图的结果。事实上,“做大”和“做强”,是两件完全不同的事情。顶尖的投资团队可能不到十个人,但可能在某一专业方向上做得很强;而人数众多的金融企业可能很大,但说不定是另外一个雷曼兄弟公司。因此将“做大做强”置于同一个目标之下,很容易使得金融企业专注“做大”而非“做强”,这是由于“做大”很容易被看到,而“做强”的考核相对来说不是那么容易。

 

当然,上海市政府或许也认识到这一问题,提出要转换“金融办”的职能,从管理上下功夫来“做强”。这其实是说,将金融国资的统筹管理之责,由上海国资委委托给金融办。让金融办扩权管理金融国资的一个理由是,金融国资的专业性决定了统筹管理模式不可靠。进而金融国资需要专业化管理,如果交给金融办的话,有助于实现金融国资管理效率的提高,以及收益的改善等,也就是达到“做强”的目的。正如中央和其他地方管理金融国资的模式一样。这就意味着金融办的将会“扩权”。

 

上海金融办建立的初衷,是为金融机构服务,进行金融机构之间的协调,吸引外资金融机构、内地金融机构来沪“定居”等,并没有管理上海金融国资的职能。而目前上海的金融国资和非金融国资都是由上海国资委管理。这与中央和其他地方的管理方式略有不同,在中央层面,金融国资一般是财政部管资产,“一行三会”、中央组织部等各司其职进行协同管理;非金融国资则归国资委管。如果上海金融国资资产的管理由上海国资委授权上海金融办来管理的话,这就意味着上海金融办的实际权力将会得到极大的扩张。

 

但有一些问题却亟待厘清。国资委与金融办之间委托管理,权、责、利是什么关系;金融办与出资人企业之间,又是什么关系?由国资委管理与由金融办管理到底有什么区别?是否可以“国有民办”,通过设立金融国资控股公司的方式,国资参与完善董事会,具体经营交给职业经理人?上海此次的《意见》并没有对这些问题作出相关的说明。并且对于金融办专业管理就有助于“做强”也仅仅是一个假设。实际上,这种分业管理和统筹管理的争论并没有触及问题的实质,因为究其实质,并没有脱离政府管理企业的模式。尤其是企业的最高领导者需要组织部任命,使得金融国企的市场化程度大打折扣。

 

如果金融办扩权得以落实,那么扩权后的金融办就会在事实上成为一个地方性的金融国资委,仍然是集行政监管与投资人身份于一体,难以摆脱双重身份带来的角色冲突。算起来,在国有企业改革进行这么多年之后,大家对“政企分开”也有了更加深入的理解。之前认为政府必须彻底退出企业,但目前的普遍形成的看法是,政府可以保留股份,甚至委派董事参与公司治理,但大力引进职业经理人制度,并且允许民资和外资入股,改善金融国企的公司治理结构。这才能使得金融国企的运作更加有效。也就是说,“国有民办”的方式是可行的。即便以不太成功的中央汇金公司为例,也可以通过设立金融国资控股公司的方式,落实出资人责任的同时,实现对国有资本的市场化管理。

 

如果企业改善其治理结构的过程还受到行政权的极大干预,那么尽管将金融国资从国资委转移到金融办,恐怕依旧无法提高金融国企的效率。金融办扩权也不过是地方政府部门间的权力转移而已,尽管有出于专业化的考虑,但分散化的管理同样会增加政府部门间的协调成本。而引入市场机制的含义是降低这些协调成本以及其他的交易费用。也就是说,如果金融办扩权之后,无法使得金融国企的运作适应现代市场体制的需求,仍旧采用政府管理的老路,例如说不放开“党管干部”这一点,使得金融高管仍旧被看成是一种行政级别而不是企业管理者的话,金融办扩权就失去了其意义。按照金融办目前的思路是,通过完善健全金融国企的董事会,在董事会层面体现国有股东的意图,而非插手企业经营运作事务。这是一个可喜的开始。但进一步推动金融国企的内部治理结构,恐怕是更值得市场期待的。

 

笔者在《上海证券报》曾经发表文章谈到,上海之所以很难出李嘉诚、马云这样的企业家,其中一个很重要的原因是人才孵化的制度不行。此次的上海金融国资重组据悉会深化用人制度改革,今后除政治领导外,市属金融企业经营层副职实行市场化选聘、契约化管理,并取消企业高管的行政级别。这当然是一种改进,使得企业能通过市场机制挑选到“副职”和其他的高层管理人员。但根本性的问题并没有解决,就是谁最终对企业负责?什么样的机制能鼓励一个金融企业的高管长久为一个企业服务?或者从更广的范围来看,上海怎样才能营造激励企业家不断创新的制度环境?这才是政府服务的根本性问题。

 

配套的具体措施要出台将会有个过程,但决策者却必须从认识上有所转变,即要从“筑巢引凤”的思路更进一步,变成鼓励“金鸡下蛋”。这意思是说,不仅要有制度来吸引全世界最好的企业家,同时更要有制度能鼓励企业家在上海进行持续不断的创新,同时这种制度也将会有利于培育本土的企业家。

 

而这样的制度至少要具有两个重要的维度:第一,企业家的创新行为能通过市场方便的进行融资,这意味着目前的金融体制必须朝鼓励企业家创新的方向走,而不是政府来主导所谓的骨干金融企业做大做强,反而可能更需要鼓励中小型的金融企业进行发展;第二,将企业家选拨和考核的过程尽量交给市场,而不是由政府来决定。因为市场比政府更知道谁能为金融企业带来利益,谁能持续不断进行创新。当然要实现这两个维度,不仅需要决策者的政治智慧,也需要他们的政治勇气。

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