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李华芳

 
 
 

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李华芳,毕业于浙江大学经济系,现为上海金融与法律研究院研究员。在经济分析中,用“看不见的手,内心的观众和体面生活”对抗反知反智的言行,重新磨练亚当·斯密传下来的手艺。

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允许地方政府破产  

2011-12-02 08:20:00|  分类: 看不见的手 |  标签: |举报 |字号 订阅

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@李华芳

经济秋风十月围城,各地的经济恐慌伴随着各种市场谣言,真有山雨欲来风满楼的情势。财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》允许广东、深圳、浙江和上海等试点“地方债”,可以被认为是决策层的一个回应。

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那么到底什么是地方债呢?所谓地方债其实是“地方政府债券”(Local Treasury Bonds)的简称,也叫“市政债券”(Municipal Securities),也就是地方政府发行的公债。主要的目的就是地方政府用它来借钱,收入列入地方财政预算,然后地方政府再决定用在什么地方。一般来说地方债主要用于交通等基础设施建设,或者住房、教育、医疗等地方公共物品的供给上。

只要地方的税收能力能让投资者相信这个地方政府能够还本付息,那么地方债就应该会有市场。比如说上海市政府1115日自行发行了总计71亿元、分别为3年期与5年期两个期限的地方政府债券,均获得了3倍以上的认购。这表明尽管上海有静安大火和地铁追尾,市场大体上对上海还保有信心,认为上海市政府能在未来还本付息。当然这种投资信心也有可能建立在上海能借助全国的资源,保持不倒,或者进一步的增长。毕竟是个建设国际金融中心的门面,怎么也不能丢了面子。这就好比说北京搞一国际活动,也不可能太寒碜是一样的道理。

这里有一个问题是为什么中央不像以前一样,为地方兜底呢?一个合理的猜测是中央财政其实也吃紧。尽管这种吃紧不一定表现在账面上,而是藏在政治博弈之后。比如说要不要留钱援助欧洲,或者购买在联合国人权理事会中非洲兄弟的支持票,以及国内重点维稳项目的支出等等。这些对中央来说是更为要紧的事项,对浙江或者上海要钱的声音,是相对而言可以缓一缓的。

另外一个重要的原因是允许地方试点发债的逻辑是中央短期内不想或无力继续为地方兜底,尽管兜底一直是常用的手段。根据国家审计部门的数据,截至去年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共10.72万亿元,其中融资平台公司政府性债务余额为4.97万亿元,占全国地方政府性债务余额46.38%。目前的地方债务如果全部由中央兜底的话,可能需要好几年时间才能彻底消化这些地方债务,而对当下经济形势的担忧加剧了中央对自身消化债务能力的担忧。是以中央会允许地方试点,以便让地方能自行解决这些危机。

但是关于地方债,有三个紧要的问题需要解答。

首先,这真的仅仅是短期的应急措施吗?要使得地方债问题成为一个短期话题,意味着地方发债融资后,能迅速投入生产并获得利润,进而偿还之前的银行欠款和发行的债务。如果在经济发展较快的时期,这种情形将会非常普遍,地方投资的边际收益率也会很高。但问题在于现在的经济形势不容乐观,在这种萧条预期的影响下,地方发债融资之后的更大激励可能是先偿付之前的债务,以维持自身资产负债表的平衡,防止破产,而不是冒风险进行再投资。事实上,目前地方发债主要是出于对失业率上涨的担忧,各类投资幻象的警惕,或许还有类似山东临沂看管陈光诚以及各地围追堵截上访户这样的“公事”闹心,总之是地方财政捉襟见肘,没钱应付了,怎么办?就只好发债借钱渡难关。 但这种情势下,地方能否借此提振经济,实在是一个未知之数。 

其次,谁会买地方债?这个问题实际上也是问什么是优质的地方债。对于地方政府而言,承担了基本公共产品和服务的大头,尤其是教育、医疗、养老这“三座大山”。这三者因为户籍制度的限制,跨地区流转难度极大,成本很高。目前试点的省市由于经济较为发达,并且属于外来人口流入地,实际上在统筹账户部分占有很大的优势,即使流动人口要转移其个人部分,规模也相对较小,使得政府在公共支出上的压力也相应较小。因此地方发债融资后或能较多用于再投资而刺激地方经济。此类地方债或许会获得评级机构和市场的青睐。例如上海和浙江这样经济发展相对较好的省份的地方债。但第一个问题的困惑依旧存在,也就是说地方可能更多用新债务修补之前的老债务,尤其在通胀率这么高的情况下,还旧债是个挺合算的选择,而不是用于新投资带动新增长。能不能还本付息?投资者可能还是会寄望于中央最后总会兜底。

那么最后就归结到一个问题,要不要允许地方政府破产?地方债问题的逻辑逼到极致,就会面临这个问题。假如发债之后地方未能挽回颓势,中央也没有在提振经济方面有起色,那么中央就只能用捉襟见肘的方式拆东墙补西墙,从富裕省市的份额中补贴快要破产的省市。除非允许地方政府破产,即中央确定不在地方发债依旧失败后进行兜底,这样才能迫使地方政府的预算软约束真正硬起来。问题在于中央会允许这样做么?

决策者一直在努力寻找中国经济未来的增长点,以便通过短期内借债融资,下一期还本付息的方式,最终度过经济难关。但由于地方一来未脱离真正的预算软约束就算发债融资也未必小心谨慎、二来人力资源受户籍限制不能自由流动遏制了经济活力,未必有利于促进下一期经济发展。如果地方未能偿付债务陷入危机,中央就应停止兜底,允许地方政府破产。因为所谓向地方放权就是让地方自主,而允许地方政府破产才能真正迫使地方对自己负责。

参见本期《阳光时务》。

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