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李华芳,毕业于浙江大学经济系,现为上海金融与法律研究院研究员。在经济分析中,用“看不见的手,内心的观众和体面生活”对抗反知反智的言行,重新磨练亚当·斯密传下来的手艺。

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NGO如何处理政府关系:评崔永元与湖南教育厅的争议  

2012-06-18 08:44:00|  分类: NGO札记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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NGO如何处理政府关系:评崔永元基金与湖南教育厅的争议

李华芳

NGO如何处理政府关系:评崔永元与湖南教育厅的争议 - 李华芳 - 李华芳的博客

1在参与中成长

最近中国红十字基金会下属的专项基金“崔永元公益基金”与湖南省教育厅的争议,引出了一个非政府组织(NGO)管理中的重要问题,即NGO如何处理与政府的关系。

事情的大致原委是崔永元公益基金向湖南教育厅发信要求配合该基金的“乡村教师培训计划”,而湖南教育厅以“不反对,不支持,不参与”作为回应。此“三不”态度激怒了崔永元,崔以“不努力,不作为,不要脸”再复湖南教育厅。教育厅表示委屈不理解,而崔永元则坚持批评教育厅。要回答NGO如何处理与政府的关系,先要理清楚纠结在此事上的谜团。这一看似孤立的事件,实际上反映了不少当下中国的NGO与政府间关系的弊病。

一般来说,NGO被认为是公民社会的一个重要组成部分,其独立性相当重要。在民主社会中,这种假设是非常切近现实的。一旦NGO自身的地位是独立于政府的,在组织上不挂靠政府,在资金上不依赖政府,那么其对待政府的态度也就会十分不同。在传统上,NGO除了与政府部门竞争同类型的社会服务,也与政府部门合作处理社会难题,例如环保扶贫等领域。而在某些条件下,NGO还可能成为对抗政府的力量,例如波兰的团结工会和东南亚的NGO抗争等。这是NGO被认为是对抗当前政府的独立力量,通常有助于非民主国家向民主国家转型。

但新近的研究越来越发现,在转型时期,NGO的独立性并不是一个其有效发挥作用必要的条件,甚至对于推进民主转型而言,这种独立性也不是必要条件。郁建兴等人对温州的商会做了详细的跟踪研究,结果发现在“参与中成长”是这些商会发展的普遍模式,而与此同时,这些商会不仅提供了社会服务,也改善了自身的内部治理,并且与政府并不处在时时对抗的位置,反而是经常性的合作,共同应对一些社会难题,例如劳资纠纷等。我个人在观察上海的民间智库时,也发现了同样的模式,超出了“政府-NGO”这种对立的二分视角,而是在参与中成长的模式。我认为这种解释可能更适合分析当下中国的NGO

 

2 专项基金模式的问题

按照“在参与中成长”的视角,可以较好解释崔永元公益基金所采用的专项基金模式,而避免困难的“独立性”问题。因为崔永元基金显而易见并不具有一个独立的法人资质,是一个挂靠在中国红十字基金会下的专项基金。简单来说,就是崔永元基金并不是一个典型意义上的“NGO”。当然造成这种情况的主要原因是先前对私募公益基金的“双头管理”规定,既需要业务主管单位,也需要登记主管单位,后者通常由各民政部门承担,但业务主管单位就不太容易找到,而且即便是有业务主管单位,民政部门也不一定就会给予资质予以登记成独立的NGO。在这种双重管制下,选择挂靠在一个已经成立的组织下成为一个专项基金,实际上可以说是一个不小的制度创新。

但问题也随之而来,红十字基金会并不是一个独立的NGO,其业务主管单位是中国红十字总会。我将此类组织叫做官办NGO,也就是说此类组织更像是政府的一个分支部门,而非一个独立的NGO。其中最明显的证据是其领导人所享有的对应行政级别。我在《红十字会十三点》一文中已经解释过红十字总会因为历史遗留以及安排退休的干部等,在事实上成为了一个副部级单位。这种特殊的身份也使得不少其中的工作人员的行为充满了官僚气,实际上很可能是因为其搞不清楚自己组织的确切性质所致。而红十字基金会的行政级别也相当于一个正(厅)局级的事业单位。这样下属的专项基金会出现两个方向的困境。

第一个方向是现代NGO与官办NGO在行政、人事、财务、以及项目运行等方面的格格不入。这个比较典型的案例是李连杰“壹基金”项目的出走。壹基金试图成为一个专业的现代NGO组织,但红十字基金会的做法依旧相当传统,至少在年度财务报告的披露上,两者有完全不同的取向。分道扬镳实属必然。第二个方向是专项基金运作官办化,被同化成官办NGO的行事风格,但与公益慈善市场的灵活需求相比,这种官僚化的作风很难适应市场,结果造成冲突。

目前尚不清楚崔永元基金的工作人员的人事关系是否属于合同外聘,还是中国红十字基金会的人员承担。根据崔永元基金的一个名为董峰的志愿者向湖南教育厅发信要求配合该基金的“乡村教师培训计划”,以政府公文的口吻提出了六点要求:

1、出一个文件或者通知,把选拔教师的事情通知给相关市的十三个县区的教育局;

2、在教育厅的政务网上把这次选拔活动的通知、流程和标准公告出去;

3、督促各县教育局,作为本期活动参训教师的主管及审核单位,根据相关选拔标准,核实信息,并在教师参训申请表上盖章签字,以示监督,确保公平透明;

4、把初选和终选入选的教师名单在政务网上进行公示,并接受公众监督以求公平公正,保证公益的每一分钱都能真正用到乡村教师的身上;

5、相关标准、名单、流程等内容,在选拔教师的所在县区的教育局政务网和当地媒体上公告公示;

6、在培训之后,督促各县教育局及参训教师所代表的学校,按照选拔承诺,应组织参训教师与非参训教师、参训学校与非参训学校之间的学习交流,以期开放交流、共同提高乡村教育水平。

在这里我们搁置这种做法在道德上的对错问题,从提议罗列的建议来看,是相当官僚化的做法。而且从专项基金运作的绩效来考察,也会发现这其实是一项不一定有效的做法。这个提议本身将所有的前期挑选和审核乡村教师的工作完全交给了湖南教育厅,崔永元基金实际上仅仅负责将被政府挑选和认可的教师拉到城市进行培训、开阔眼界。从一个项目的“可问责性”角度而言,这种前期工作可能会有很大的漏洞。例如政府官员的关系户就可能借机选入,而这其实并不是亟需培训的乡村教师,但却挤占了培训名额。如何将真正需要培训的乡村教师挑选出来,让那些有志于乡村教育的热心者有机会得到培训之后继续泽被后世,这是崔永元专项基金的目的所在,而不是随便让政府教育厅找一拨人。在这里崔永元基金不仅没有将自己组织的目标强化,同时也放弃了效率和问责这两条对NGO至关重要的标准。或许可以这样说,这是官僚化戕害了专业化。

另一个很重要的问题是,专项基金的目标应该是朝一个独立有效的NGO前进,而不是混杂在官办NGO之中。如果我们简单浏览下中国红十字基金会的业务,就会发现它其实无所不包,从救死扶伤,到教育、医疗、养老、扶贫等各种领域,严格来说这显然已经违背了“红十字”救死扶伤,聚焦医疗卫生这一专业领域的初衷。由于涉及几乎所有的社会问题领域,在内部也会增加协调的成本,各个分支会为了竞争自己领域应该多获得预算,而产生内耗。过多的目标,也使得组织很难聚焦,对专项基金而言,在这个过程中的地位可能也会非常尴尬。一方面要仰仗红十字基金会的鼻息,另一方面又要拓展自己的品牌和业务,这可能会陷入潜在的冲突中,浪费大量的资源。

这里还有一种解释认为这是工作人员借崔永元的名义来要求地方政府配合,说穿了就是“明星耍大牌”。这是很多人不愿意听到的解释,但事实上明星对地方政府耍大牌是因为明星占有极大的社会影响力,从实际的角度来讲,如果耍大牌可以影响地方政府的行为,那么耍大牌就会成为明星们的选择。从董峰的言辞来看,崔永元基金耍大牌的策略的确使得前面合作的政府吃这一套,所以这可能成为了崔永元基金“乡村教师培训计划”的一个策略选择。政府原本在教育领域就投入不足,不作为久矣,崔永元基金的强势反倒可能促成一些改变,这未必是件坏事,尽管耍大牌听起来不好听。只是正如前面分析的,如果耍大牌是要将自己组织的专业职能通过政府来完成,那么即使成了,也不一定是件好事,而这正是崔永元基金的尴尬之处。

 

3 政府的隐疾

湖南教育厅的“三不”回应激怒了崔永元,也激怒了公众,但道德上的评价无助于理解这件事背后的逻辑。对于湖南教育厅而言,按照官僚等级制的逻辑,对应的行政级别使之根本不需要搭理来自中国红十字基金会的请求。所以严格来说,回应崔永元基金更多是出于“明星”的压力。

但政府机构自有其考虑。有些机构会显得比较激进,例如招商办,有绩效考核的压力;另一些机构则不然,例如教育厅,尽管很难说各地的教育厅都是同一个心态,但通常此类机构都抱着多一事不如少一事的心态。这从湖南教育厅的“不支持,不反对,不参与”三不态度中可见一斑。

对一线的中国NGO工作人员而言,政府“三不管”实际上是天大的好消息,这意味着默许NGO可以做事,有利于自治组织的发展壮大。对于崔永元基金来说,其目标相对来说是非常简单的,就是开阔乡村教师的眼界,培训完回乡之后带一些有用的书籍回去,进而在长远上影响乡村的教育质量。这也比较容易执行。最有意思的是,这听起来非常像是各地教育厅的“份内事”,那么教育厅为什么没有做呢?

一方面当然是我们上面讲的“三不”言论下的“多一事不如少一事”心态,反正对主管官员的考核不包括开阔乡村教师的眼界,教育官员不一定有激励去做类似的事情。另一个方面是事实上的资源约束,教育厅根本就没有这一部分预算,因为整体上各地政府给教育的预算就少的可怜。在少的可怜的预算里,教育厅也在做最大化的测算,所谓通常能带来显而易见产出的高等教育反而比义务教育更获得政府财政支持的青睐,而开阔乡村教师的眼界甚至可能都没有在考虑的政策选项内。心态和事实资源都限制了教育厅,崔永元基金也恰好在弥补这个缺失的部分。

但崔永元基金对湖南教育厅的六点要求,就相当于在教育厅现有的人力资源配置情况下,不管其是不是尸位素餐者众多,从政府的角度来看就是额外增加其工作量但没有相应的增加资源,从其官僚化的思维来看,自然不会接受。即便是湖南教育厅接受了崔永元基金的提议,我也不认为这是一个好的安排。既然崔永元已经发现了教育厅“不努力、不作为、不要脸”,而且官僚机构的低效率也近乎是个常识,为什么崔会依旧对教育厅抱有期待呢?

一个可能的解释是崔永元基金并不具备教师培训的资质,尽管红十字基金会涉及教育领域,但培训教师的资质还是掌握在教育部门手里。因此通过各地教育厅的“加持”,有助于名正言顺而化解不必要的麻烦。这可能是崔永元基金寻求政府支持的一个很强的动机。否则难以完全解释为什么非要和政府教育部门合作。这背后的实质原因当然还是在于教育部门的不作为,而官僚的三不心态和教育领域的财政预算捉襟见肘,则是政府不作为背后的隐疾所在。

 

4 专业化是出路所在

我不想批评明星的行善心,但如何从事NGO行业的工作,专业化却是必须的。从崔永元与湖南教育厅的“三不”争议来看,至少崔永元作为NGO从业者在政府沟通方面是很不专业的,我不是否认明星在政策倡导方面的影响力,但就达成一个具体的培训乡村教师的目的而言,崔永元的火力放错了地方,这种斥责教育厅“不努力、不作为、不要脸”放在政协会议上,要求“精简教育部门机构冗员、提高教育经费使用效率”或许更有效果。从这个也可以看出,不少明星公益的一个问题,就是空有心,但没有更专业的能力,而且主要是因为太忙而没有办法通过培训去获得NGO具体运行所需要的专业能力,例如处理公共关系的能力。

从目前来看,崔永元基金的工作人员,其表现出来的职业素养也堪忧。NGO处理与政府部门关系在发达国家也是一个重大的话题,一般的NGO都有负责政府关系的专业人士,通晓如何使用政府官员熟悉的语言和方式进行沟通,而不是按照自己的一厢情愿来应对政府的反应,后者通常激化矛盾而无助于解决问题。并且由于官僚制的程序化程度很高,也就是说处理事项费事耗力,要做好长期的打算,可以想见在未来,崔永元基金依旧会和政府部门不断打交道,这显然是组织应该考虑的一个问题。

明星做公益慈善是好事情,但如果能以专业化的方式来做,将会是更好的事情。对崔永元基金的乡村教育培训项目而言,短期内有几个需要考虑的事情:

首先,崔永元基金要评估现有的培训方案,寻找是否有更有效的培训乡村教师的办法。我并不认为将上百人次的乡村教育从乡村运到城市进行培训是一个特别有效的方案,因为这样有很大一块成本会花费在交通上,而不是培训上。在互联网时代,开阔眼界的方式可以通过成本更低的办法来达到,例如通过与“多背一公斤”合作,给乡村教师放映TED教育类的节目,让城里的志愿者过去与教师进行交流等。我在此仅仅是举出一个例子,我想已经有多次培训乡村教师经验的崔永元基金应该更有经验来寻找更有效的方案。

其次,评估与政府合作选拔教师的方案是不是能真的将迫切需要培训的教师挑选出来,这不仅要考虑效率问题,也要考虑问责性。目前并不明确崔永元基金是如何考核合作的教育厅是不是挑选了合适的教师,但过去出现的政府官员冒名顶替乡村教师进城培训的事情,应该成为一个警示。也许在教育系统内部,通过教育厅发通知的形式依旧是动员乡村教师的有效方式,但这显然不是唯一可靠的方式。除非有培训教师资质限制的问题,不然在崔永元基金自己的网站上进行名单公示即可,我看不出湖南教育厅的网站是一个比崔永元基金网站更容易编辑访问的网站,甚至建立一个博客或与门户网站的公益频道合作都很容易解决这个问题。

再次,假设必须与政府合作,在前期沟通上应该更加通畅一些,即便有不同的理解,也还可以继续沟通,而不一定非要公开化。这些在NGO项目管理的相关课程中都会涉及,例如先确定意向,而后进行正式的合同签署,明晰各自权责所在。这样可以有效避免后续分歧。口水战能吸引注意力,但对于这一期的乡村教师培训的目标,有什么助益么?崔永元的目的又不是在政策倡导,即便是政策倡导,聚焦的目标也应该是教育部而不是各地的教育厅,教育厅不具备改变教育政策的能力,只能按实际情况变动一些做法。我并不完全否认耍大牌策略在应对政府时的有效性。只是对于耍大牌策略,也要谨慎使用,或者说分场合使用,而具体到这一次的乡村教育培训而言,我认为并不合适。更专业的沟通方式可能会带来更有效的结果。

而长期来看,崔永元基金应该朝组织形式上独立的“崔永元公益基金会”发展,以崔个人的影响力而言,仿效壹基金走上专业化道路,尽管会有困难,但是可为之事。这条专业化的道路,一来要在宏观层面处理与政府、与社会公众及其他组织的关系,二来要在组织内部改善管理、提高专业化程度,都不是容易的事情。也因为其不易,更需要崔和他的公益同事们认真对待。

刊于网易的版本略有删节,此处为全文。 

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